Закон о защите прав, который не способен никого защитить.

Автор: Дмитрий Серов

24 Сентября 2015 г.
Серов Дмитрий Сергеевич, юрисконсульт ООО Юридического Бюро ''Константа''

26 декабря 2008 г. на смену одноименному Закону от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ пришел Федеральный закон N 294-ФЗ ''О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля''. Этот нормативный акт был в центре внимания деловой общественности с момента появления его проекта.

Практически ни одно из положений Закона не вызывает никаких сомнений в своей полезности, а быть может - революционности. При прочтении документа так и видится, что наконец-то Государство упростило жизнь предпринимателям, а ''кошмарить'' бизнес теперь невозможно. Но так ли это в действительности?

Для начала давайте посмотрим какие блага в плане предоставления определенных гарантий теоретически привнес Закон в нашу жизнь.

Все контролирующие органы находятся под постоянным и пристальным взором всевидящей Прокуратуры, ни одна проверка невозможна без её одобрения.

Проверки делятся на плановые и внеплановые, при этом первые проводятся не чаще, чем раз в три года, вторые - в основном по жалобам, которые в обязательном порядке должны содержать сведения о предусмотренных Законом фактах нарушений и позволять идентифицировать жалобщика. Кроме того, проверки разделяются на выездные и камеральные документальные. Введены ограничения по срокам проведения проверок: 20 дней по общему правилу, 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год. В исключительных случаях сроки увеличиваются - до 40 дней, 65 часов и 30 часов соответственно. Предусмотрена обязанность предупреждать о проведении проверки заранее: в общем порядке за 10 суток, есть сокращенные сроки, в исключительных случаях - незамедлительно. Установлен довольно четкий порядок оформления результатов проверок.

Создается впечатление, что послания и требования Президента РФ не были проигнорированы. Медведев Д.А. как то призвал прокуратуру следить за тем, чтобы проверяющие структуры не ''перекрывали кислород'' бизнесу. По его словам, любые попытки замучить бизнес проверками должны жестко караться. Нужно строго следить за соблюдением графика и сроков проверок, установленных в ежегодном сводном плане. Недопустимо, когда, преследуя корыстные цели, субъектам предпринимательства буквально перекрывают кислород.

Вот и реализация посыла подоспела. Чудный Закон, где все прописано в унисон с волей Главы государства. Упорядоченность механизма и сроков проверки, оформление её результатов и последствия несоблюдения установленных правил, вплоть до взыскания компенсации за незаконные действия контролеров.  Об этом можно с гордостью отчитаться и в эшелонах власти, и в прессе.

К сожалению, как и в случае с ''запретом'' игорного бизнеса, в продекларированный новый порядок вмешалась суровая действительность в виде практики применения принятых законодателями ''спасительных'' норм.

Важно отметить, что пенять в этом, как и во многих других случаях, стоит не на судебную, правоприменительную систему, а на законодателя, несмотря на его безудержное желание всецело исполнять волю президента. На мой взгляд, либо этот закон - популизм в невиданном ранее откровенном обличии, либо - непростительная ошибка.

Считаю довольно бессмысленным именно в такой форме заявлять о разного рода послаблениях, сулить беспрепятственный старт бизнеса и свободу от государственного контроля на этапе становления.

Одновременно убежден, что все законы в области именно государственных проверок, которые позволяют нормально развиваться бизнесу, уже приняты и довольно давно. Упорядочены ли действия контролера регламентом, постановлением или законом, для реального бизнеса роли не играет.

Результатом большинства контрольных мероприятий является возбуждение дела об административном правонарушении. Эта сфера досконально урегулирована Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и иными нормативными актами. Более ничего не требуется. Разве что, разумный подход к ведению бизнеса, предвидение неизбежных проверок и продуманный заранее арсенал законных способов помогают избежать существенных санкций.

Безупречным вариантом можно счесть соблюдение всех требований, предъявляемых к той деятельности, которой Вы занимаетесь. Очевидно, что в условиях нашей действительности, когда законы ни то что соблюдать, но и знать все крайне проблематично, приблизиться к идеалу вряд ли возможно. Но это вовсе не означает, что следует принимать за оберег то, что явилось поводом к написанию статьи. К реальной защите прав при проверках Закон не имеет практически никакого отношения. Ведь защита, на мой взгляд, должна предполагать наличие реального, достижимого результата в виде, например, избежания санкций, как если бы проверки и не было. Мало кого обрадует  возможность в идеальном случае добиться вывода суда о том, что какие - то нарушения порядка проверки действительно были, но, тем не менее, факт правонарушения установлен, а потому оснований для освобождения от ответственности нет.

С момента вступления большей части положений Закона в силу прошло уже более года, а потому есть возможность не просто рассуждать, что уже ценно, но и отследить, как на практике этот нормативный акт ''защищает'' интересы предпринимателей. За примерами следует обращаться к решениям арбитражных судов России, поскольку они в данном случае наиболее показательны. Именно к их подведомственности отнесено рассмотрение споров об оспаривании юридическими лицами и предпринимателями постановлений государственных органов.

Муниципальное унитарное предприятие Павлово-Посадского Муниципального района Московской области ''Энергетик'' подверглось проверке ОГПН и было оштрафовано за несоблюдение требований пожарной безопасности по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ на 10 000 рублей. В расчете на то, что ''спасительный'' Закон, требования которого были нарушены, поможет избежать финансовых санкций, было подано заявление об отмене постановления о наложении штрафа. Три судебные инстанции единогласно пришли к обоснованному выводу о том, что ссылка заявителя на нарушение административным органом положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ несостоятельна, поскольку его действие не распространяется на отношения, возникающие в ходе проведения уполномоченным органом проверки соблюдения обязательных требований пожарной безопасности. (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 мая 2010 г. N КА-А41/4049-10 по делу N А41-35384/09).

Можно уже начинать подсчет тех видов контроля, которые четко выведены из - под действия Закона первой же его статьей. Сразу отмечу, что даже при тщательном изучении статьи большинству не удастся с первого и даже десятого прочтения сформировать четкое представление о том, какие же проверки обойдены вниманием Закона ''О защите...''. Текст изложен в виде одного, безмерно длинного и трудночитаемого предложения с большим количеством речевых оборотов.

Итак, Закон не применим к следующим видам контроля:

  • за осуществлением иностранных инвестиций и экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции,
  • финансовый контроль и финансово-бюджетный надзор,
  • налоговый контроль,
  • валютный контроль,
  • контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды,
  • контроль на финансовых рынках,
  • банковский надзор,
  • контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма,
  • контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации,
  • расследование причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве.

В части 4 статьи 1 Закона дополнительно указан перечень проверок, к которым другими федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения. А до 01 января 2011 года к таким проверкам Закон в вышеназванной части не применим вовсе. В частности, речь идет о таможенном, антимонопольном, экспортном, миграционном, лицензионном, строительном и иных видах контроля.

Кроме того, помимо прямого указания большого количества видов контроля, выведенных из под действия Закона, в названной статье содержится положение о том, что Закон не применим к проверкам, при проведении которых не требуется взаимодействие контролирующих органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов контроля.

Формулировка интереснейшая в смысле возможности её неоднозначного толкования. Что значит взаимодействие? На какой стадии проверки его не должно быть, чтобы Закон был неприменим?

Допустим, проводится документальная проверка на основании имеющихся в государственном органе сведений. Никого не вызывают, на территорию проверяемого объекта не проникают, ничего не запрашивают. Взаимодействия, очевидно, нет и не требуется. Или же при проведении контроля на общедоступной территории проверяемого объекта при непосредственном обнаружении правонарушения о взаимодействии также чаще всего говорить не приходится.

Сотрудник контролирующего органа, к примеру, может просто проходя мимо строящегося объекта, увидеть нарушение - не моют колеса строительной техники перед выездом с площадки. Рапорт, протокол, постановление - штраф. По такому принципу реально выявить великое множество нарушений. Никакого соблюдения плана, заявлений граждан, одобрения прокуратуры и прочего, о чем так красиво изложено в Законе ''О защите прав...''. Да и проверки то, как таковой, не требуется.

Пунктом 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ установлено, что поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является

По моему убеждению, обнаружить нарушение - дело техники и опыта, которое не требует официальной проверки. Следовательно, предприниматель или законный представитель юридического лица для составления протокола об административном правонарушении будут вызваны уже после обнаружения признаков правонарушения. Фактически, только на этой стадии и начнется взаимодействие с государственным органом, но регулироваться оно будет уже нормами КоАП РФ, а не Законом ''О защите прав...''.

В случае, если конкретная ситуация все же попадет под действие рассматриваемого Закона, несоблюдение его положений контролерами, скорее всего, не позволит «отменить» все результаты неправомерной проверки и избежать ответственности за выявленное правонарушение.

Одним из арбитражных судов России был рассмотрен довод ООО ''Дэлсис Плюс'' о том, что при составлении акта проверки продавец не был уведомлен о своих правах, в связи с чем, этот документ получен с нарушением закона и не может быть отнесен к числу доказательств по делу. Незаконны и протокол об административном правонарушении, и другие материалы дела, поскольку основаны они на акте проверки.

Суд счел, что такое утверждение не может быть принято во внимание, так как акт проверки является лишь одной из форм фиксации факта правонарушения. Протокол об административном правонарушении был составлен в соответствии с требованиями статьи 28.2 КоАП РФ. Общество о времени и месте рассмотрения административного дела уведомлено надлежащим образом. С учетом изложенного суд пришел к выводу о соблюдении контролирующим органом порядка привлечения к административной ответственности. (Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 марта 2010 г. по делу N А19-18099/09).

Ну и, на мой взгляд, самый главный вывод судов заключается в том, что Кодекс имеет большую юридическую силу по отношению к нормам Закона N 294-ФЗ. Одним из серьезнейших и часто встречающихся оснований для освобождения от ответственности является наличие существенных нарушений процессуальных норм при производстве по делу. При этом, несоблюдение положений ФЗ ''О защите прав..'' не может служить доказательством нарушения процедуры привлечения лица к административной ответственности. Даже если какие - то документы в ходе проверки будут составлены с нарушением указанного Закона, ни о каком освобождении от ответственности не следует и рассуждать. Главное для контролера соблюсти требования КоАП РФ при производстве по делу.

Да, я говорю скорее не о проверках в чистом виде, а об их последствиях в виде реальных штрафов и ограничений, на которые Закон фактически не оказывает никакого влияния. Убежден, что вряд ли кто - то действительно будет чувствовать себя защищенным только от мысли, что у государственных органов появился очередной повод для внутренней переписки, утверждения планов, согласования проверок с прокуратурой и т.д. Большинство, как мне видится, услышав о принятии Закона N 294-ФЗ, рассчитывало именно на реальную защиту своих прав, ограничение количества проверок, послабление в виде отсутствия контроля в течение первых лет начала деятельности. Короче говоря, на все то, к чему неоднократно призывал Президент.

Пока, к сожалению, мы имеем Федеральный Закон с большим количеством здравых идей, реализация которых на практике вызывает большие проблемы.

Рейтинг статьи:  407




К списку всех статей

Написать нам

Сообщение*

Нажимая данную кнопку, я даю согласие на обработку своих персональных данных, на условиях и для целей, определенных Политикой конфиденциальности ООО "Константа-Холдинг"

* - поля, обязательные для заполнения

Перезвоните мне

Нажимая данную кнопку, я даю согласие на обработку своих персональных данных, на условиях и для целей, определенных Политикой конфиденциальности ООО "Константа-Холдинг"

* - поля, обязательные для заполнения